DESCENTRALIZACIÓN ESTADO Y CONSTITUCIÓN POLITICA EN EL PERU

Carlos Paz Ríos

Articulo en revisión.

El Perú es definido como un país centralista porque una altísima proporción de la riqueza y de la inversión nacionales está centradas en Lima metropolitana donde, además, está localizado aproximadamente el 30% de la población nacional. No obstante, las demandas descentralistas han sido tradicionales en el Perú y pueden rastrearse en muchos eventos de la historia nacional. En realidad, el Perú ha oscilado durante buena parte de su época republicana y especialmente durante el siglo XX, entre el centralismo real y los intentos descentralistas más o menos tímidos que se hicieron. Baltasar Caravedo hace un resumen de sus principales rasgos.

La Historia del Perú republicano muestra una drástica imposición del gobierno central sobre las distintas partes del territorio y la sociedad. Durante la vida republicana se fueron creando los departamentos que se iniciaron con la misma jurisdicción que tenían las Intendencias coloniales; pero la Municipalidad como institución aparece en 1823 y, según Margarita Guerra Martinieri , esta institución aparece como “poder municipal” en la Carta de 1823.

Con Bolívar desaparecieron las autoridades locales, tales los casos de las Juntas Departamentales y las Municipalidades, pero a su salida, el 30 de enero de 1827, fueron restablecidas por decreto y ya en adelante, aunque con ciertas variaciones, tendrán mayor continuidad que las Juntas Departamentales de las cuales dependían.

En 1828 tienen funciones muy limitadas, que pueden considerarse sólo domésticas, especificadas en la ley del 18 de junio de ese año que las reglamentó. En 1834 se consideraron sólo como Juntas de vecinos y se dio la ley respectiva el 13 de agosto. Los regímenes fuertes, como la Confederación, las eliminó, probablemente por constituir una corriente de opinión que contrariaba sus aspiraciones. Más bien con la restauración, en 1839, se les da cabida como Juntas Municipales y las reglamenta el 31 de diciembre de 1839, pero sin elección por los vecinos.
En conexión con los municipios, estuvo el reglamento de policía y moralidad para Lima, dado el 11 de noviembre de 1839 en Huancayo, que mantuvo su vigencia hasta 1877, con ciertas reformas. Fueron medidas destinadas a garantizar el respeto por la religión y las buenas costumbres, el orden público y la tranquilidad de los vecinos, el buen uso de la libertad de imprenta y la limpieza de la ciudad; tuvieron, además, como función evitar la comisión de delitos y, de paso, controlar la inquietud política.
En 1851 se construyó el mercado central de Lima en parte del convento de la Concepción y le correspondió a la Junta Municipal de Lima su control en cuanto a precios, calidad de alimentos , seguridad de las tiendas y correcta atención al público. Se llegaron a establecer alrededor de 1,050 vivanderos que vendían diferentes productos, excepto aves. El consumo de pescado era escaso, consistía sobre todo en corvinas pequeñas, en cambio el de carnes era mucho más amplio: vacuno, carnero y cerdo. También menestras y legumbres que llegaban “de los huertos de la ciudad; de las chacras de los valles inmediatos y de algunos pueblos de la costa y sierra”
Las municipalidades fueron restablecidas por ley del 9 de diciembre de 1853, con el carácter del primer escalafón de la administración civil. Se restableció el sistema de elecciones y los requisitos para ser elegido fueron los habituales para todos los representantes. El nombramiento del alcalde en las capitales de departamentos correspondía al presidente y al prefecto en las provincias. Estos organismos fueron puestos bajo la autoridad política del prefecto.

Las municipalidades, para afirmar su autoridad, dieron el 30 de enero de 1858 un reglamento de carruajes, que resultó exageradamente detallista, y con la misma fecha establecieron un tipo de gabela de seis pesos anuales a los hacendados y dueños de carretas, disposiciones que fueron mal recibidas y por las cuales se les acusó de sobrepasar sus atribuciones. Por esta circunstancia , el 9 de mayo de 1861 se dio la Ley de Municipalidades en 113 artículos y 13 capítulos, donde se precisaron las funciones, los bienes y lugares donde podían establecerse. Esta ley pecó también de exagerado reglamentarismo.

Durante la dictadura de Prado (13 de enero de 1866) se dio un Reglamento Orgánico de Municipalidades de tendencia liberal que suprimió todas las funciones políticas y se abrió a los extranjeros para el desempeño de cargos concejiles. Se le asignó el control del precio de la carne e inclusive tomarla en monopolio. Se le encargó además el control del teatro. En Chorrillos se le confiaron los baños y la empresa del agua. La nueva ley de Municipalidades se dio en 1873, con la administración de Manuel Pardo, quien había sido alcalde Lima; el 12 de julio del año anterior se había dado un reglamento que no presentaba mayores variantes con los anteriores, pero hacía hincapié en las penas por la transgresión del mismo.

Otros reglamentos de estos años vinculados con la Municipalidad fueron: los del 27 de enero de 1866 sobre censo de población y el orgánico de legislación postal y el del 20 de marzo referente a la policía de seguridad pública.

Las Juntas de Notables fueron la característica de las municipalidades hasta 1963 en que Fernando Belaunde como Presidente de la República convocó a elecciones siendo Alcalde de Lima Luis Bedoya Reyes , primando a partir de esta fecha el sistema electoral para la designación de autoridades.


Durante el período comprendido entre 1933 y 1948, se insistió en la inversión en obras viales como el mecanismo más eficaz para conseguir la unidad de la nación y tuvieron preferencia los caminos que unían a Lima con el centro serrano y las ciudades costeñas de Arequipa y Trujillo; no se produjo una verdadera descentralización de las inversiones en obras eléctricas; la nueva estructura vial reforzó el predominio de Lima; y las instituciones descentralistas que se crearon (Consejos departamentales y gobiernos municipales) no cumplieron su objetivo, pues no llegaron a funcionar como se planificó.

Entre 1948 y 1956 se imprimió un matiz liberal al desarrollo de las inversiones públicas. Al darse una política de apoyo a las exportaciones tradicionales y, simultáneamente, al reforzarse a través del asfalto, el sistema de carreteras que unían a Lima con la Oroya, Arequipa y Trujillo se incrementaron las ventajas de la capital de la República. Por otra parte los organismos descentralistas que se crearon como las Juntas de Obras Públicas o Reconstrucción , tuvieron una escasa representatividad. Esta etapa es, probablemente, la que más claramente acentuó el centralismo económico nacional. El descentralismo no forma parte de sus preocupaciones.
El aumento poblacional, industrial y crediticio de Lima hizo que el Estado se viese obligado a aumentar sus esfuerzos para lograr una descentralización. Entre 1956 y 1968 ésta fue una preocupación constante e incluso se llegó a plantear una serie de políticas que llevaron a la creación de Corporaciones, Juntas de Desarrollo y parques industriales. Pero aunque ese planteamiento descentralista ya no sólo se limitaba a la construcción vial sino que también abarcaba la infraestructura energética e hídrica, la tendencia centralista no llegó a modificarse.
Desde 1968 a 1978, ante el marcado centralismo de la economía nacional, no sólo se implementó una política de seguridad cuyos resultados dejaron mucho que desear, sino que también se produjo una movilización social que reclamaba, además de la regionalización, la descentralización económica y política del Estado. La Constitución de 1979, en alguna medida, plasmó, en el terreno legal, este estado de ánimo nacional”.
Todo esto ocurre porque la descentralización es un fenómeno de poder que, en el contexto del Estado peruano actual, consiste en desagregar el que ahora reside en el Gobierno Central (principal aunque no únicamente el Legislativo, Ejecutivo y Judicial) para darlo en competencia a otros órganos que tengan como espacio de gobierno y de ejecución de sus competencias, no todo sino parte del territorio nacional.

La descentralización no es un fenómeno de desconcentración aunque, a menudo, ambos conceptos han sido confundidos entre nosotros. Existe desconcentración administrativa cuando unos órganos superior encarga a uno de sus subordinados que realice determinadas tareas, pero quedando el poder de decisión final en los órganos que hizo la desconcentración. Esta es, pues una institución de carácter administrativo, no de carácter político como es la descentralización.
César Landa piensa que en la Constitución peruana, por una serie de indicios correctamente seleccionados en nuestro criterio, hay predominancia de un espíritu desconcentrador antes que descentralizador:
La Constitución de 1993 en materia de descentralización expresa una vocación centralista de la gestión pública, lo cual se evidencia en la normatividad constitucional incompleta para las municipalidades y restrictiva para las regiones. Por ello, el nuevo texto constitucional apunta más a una desconcentración antes que a una descentralización del poder político y económico centralizado en Lima y concentrado en pequeños y tradicionales grupos de poder político y económico. .

REGION Y DESCENTRALIZACIÓN
La región y el regionalismo son conceptos que tienen lecturas diferentes .en Europa el movimiento regionalista está vinculado con el conservadorismo; en el Perú, los socialistas lo adoptaron. Para el politicólogo Ives Meny, se trata de un concepto ambiguo.
El regionalismo hace referencia a la práctica de la redistribución de determinados poderes gubernamentales centrales para dar a las autoridades territoriales una posición intermedia entre los niveles central y local; la regionalización hace referencia el proceso por el cual las autoridades centrales políticas y administrativas han respondido a las demandas regionalistas. El regionalismo es una cuestión de política; la regionalización es una cuestión de medidas políticas; el regionalismo surge de la periferia; la regionalización es la respuesta del centro.
En el pasado, el regionalismo ha estado vinculado a individuos y grupos que criticaban tanto la centralización como la organización de la nación-Estado, no llegando, sin embargo, a cuestionar su existencia. En la Francia del siglo XIX, el regionalismo constituía una expresión de corrientes de pensamiento tradicionalistas que aceptaban la integridad territorial de la nación pero censuraban la excesiva influencia de parís y el carácter artificial de los departements que, de acuerdo con Edmund Burke, habían “ desmembrado” Francia. Por lo tanto, preconizaban una vuelta a divisiones territoriales con mayores raíces históricas. Más tarde, el término modificó su significada a medida que pasó a ser utilizado por funcionarios, economistas y estrategas militares, que hablaban de un “regionalismo” administrativo, económico y militar para referirse a divisiones del Estado mayores que las estructuras básicas utilizadas normalmente (provincias en España, Italia o Bélgica, y départaments en Francia). Con mucha frecuencia , y particularmente en las décadas de 1950 y 1960, este tipo de regionalismo representó una respuesta tecnocrática “descafeinada” de las élites gubernamentales a las demandas procedentes de la periferia. Esto trajo como consecuencia diferentes reformas híbridas de política de transparencia en regímenes tan diversos como la España de Franco, la Francia de De Gaulle, o Gran Bretaña bajo gobierno laborista.
En el Perú, el problema del centralismo y del descentralismo se complicó con el ingresado del concepto “Región”. A propósito de esto recogemos la opinión de Margarita Guerra Martinieri.
Paralelo al problema anterior corren los proyectos que han empezado a plantearse como una forma de solución a la regionalización. Pero, quienes hablan de estos temas señalan que antes que proyectos regionales deben darse proyectos nacionales, dado que las regiones están inscritas en el contexto nacional. Y todos estos proyectos deben surgir de las mismas bases populares para que sean viables. En la actualidad se habla del tema de la regionalización con un sentido a la vez democrático y descentralista, en función de lo que puede considerarse una justicia social, tanto a nivel individual, cuanto a nivel de la región.
Hay múltiples opiniones respecto a lo que significa la regionalización, pero al margen de tales diferencias, lo que hay que tener en cuenta es el fondo nacional en el cual necesariamente se debe dar y para que pueda ser efectiva es necesario que parta de la conformación definitiva de la nación. De allí que resultaría ociosa toda propuesta anterior a ella. Para autores como Narda Henríquez , esto significa la necesidad de “--- tomar dimensión nacional de algunos problemas regionales...” entre los cuales lo andino y quechua sería por sí mismo un problema nacional. Evidentemente resultaría ilógico pensar en una solución que aislase la región del marco nacional, ya que empezando por la administración, ésta no puede darse sólo a nivel local, tiene que estar enmarcada dentro de la estructura nacional.
La participación en los proyectos regionales de los grupos locales que controlan, en alguna forma, la región, suele partir del principio, demasiado generalizado, de que es al Estado al que le corresponde hacer absolutamente todo, tanto para el país como para todas las localidades. En este sentido, plantean exigencias desmedidas y llaman en su apoyo a sectores con las cuales tradicionalmente suelen estar en contradicción.
La Constitución de 1979 es la primera que consigna los términos regionalización, ya que antes se habló de organismos específicos, a través de los cuales debían ejercerse las acciones descentralizadoras, pero, por la general, tales organismos no llegaron a funcionar, como fue el caso de las juntas Departamentales y los congresos Regionales. Evidentemente habían cambiado los tiempos y la presión popular parra que se atiendan los problemas de provincias era ya demasiado fuerte como para resistirla.
Tanto la descentralización como la regionalización pueden contraponerse con la división departamental, debido a que la creación de la mayoría de los departamentos tuvo razones políticas o de aspiración particular, antes que consideraciones de orden técnico en lo económico, sociológico o de tradición histórica, como fue el caso del surgimiento de la provincia Constitucional del Callao al desprenderse de Lima, en razón del respaldo dado por este puerto al segundo gobierno del general Castilla en 1856; o la creación del último departamento de Ucayali. Esta desorganización de los departamentos es una de las razones por las cuales ha sido más factible el centralismo y que haya que pensar en la actualidad en formas que permitan corregir los errores tan largamente mantenidos y que han sido causa de la debilidad del desarrollo económico, de una cierta incomunicación social y de la debilidad del alcance administrativo por la falta de acceso a muchas localidades.
El general Edgardo Mercado Jarrín, en las discusiones planteadas al respecto, enfatiza la necesidad de llegar a dar a la región andina el peso que debe tener, de acuerdo a consideraciones geopolíticas, las cuales van contra la posibilidad de que el número de regiones en la costa equivalga al 50 % de las regiones que se constituyan . En este sentido es importante recordar las reflexiones de Pulgar Vidal, acerca de la forma como deben ser consideradas las regiones de acuerdo a los pisos ecológicos, de tal manera que la distribución de aquéllas sería totalmente natural, al tener en consideración sólo lo que la misma naturaleza ha establecido.
Coincide Mercado Jarrín con Pulgar en lo referente a que las vías de comunicación no pueden correr sólo de sur a norte, sino que deben ser transversales y añade que deben ser también longitudinales en la sierra. La da además mucho peso al factor geopolítico para el desarrollo del país. La regionalización debe llevar al Perú a vivir hacia el interior y no tanto en función de las influencias y necesidades del exterior. Termina Mercado Jarrín con la afirmación: “...un proceso de regionalización... tiene que ir paralelo a la necesidad de modificar la estrategia de desarrollo, que durante más de una centuria ha sido la causa de esta situación y se ha mostrado incapaz de prevenir la iniciación de un proceso...” retardatario”... que como una mancha de aceite avanza por todo al país...”.
La constitución de 1979 considera en 10 artículos (Arts. 259 a 268) el proceso de regionalización en el cual deberá entrar el Perú en los años venideros y empieza por proponer la definición de región y su conexión con la descentralización en el art. N° 259 “Las regiones se constituyen sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, económica , administrativa y culturalmente. Conforman unidades geoeconómicas”.
La descentralización se efectúa de acuerdo con el plan nacional de regionalización que se aprueba por ley. Este ha sido el punto de partida para avanzar en la discusión sobre el número de regiones y los espacios que debería comprender cada una, pero su aplicación se haría sólo en el gobierno siguiente al de Acción Popular.
Mientras se ingresaba al régimen de las regiones se establecieron corporaciones departamentales de desarrollo, como un intento de descentralización económica, y son éstas o el Poder Ejecutivo quienes pueden tomar la iniciativa para la creación de las regiones, siempre que se cuente con el vot6o favorable de los concejos provinciales, cuando éstos tengan una verdadera representación de la población.
La Constitución también determinó que las regiones tenían autonomía económica y administrativa, para lo cual contaban con recursos como “Los bienes y rentas de las Corporaciones y Juntas Departamentales de Desarrollo”, “La cuota del fondo de compensación regional”, “El producto de sus bienes y de los servicios públicos que prestan”., “Los recursos nacionales que se les transfieran...”, “Los empréstitos y financiamientos que contraten”, etc. (Art. 262) Estas rentas le permitirían a las regiones tener su propio desarrollo económico, con independencia de la marcha general del Estado.
La Constitución señaló, igualmente, cuáles serían las instancias del gobierno regional: “... la Asamblea Regional , el Consejo Regional y la Presidencia del consejo. El mandato para los elegidos por sufragio directo es de cinco años. El de los restantes , de tres”. (Art. 264). En el mismo artículo se determinan los requisitos para desempeñar cada función y el número de miembros para cada organismo. Aquí es donde se presentan los temores respecto a una burocratización en consonancia con el poder central.
El concepto de región fue discutido desde muchos puntos de vista durante el Gobierno de Alberto Fujimori. Por supuesto faltaron las voces de Víctor Andrés Belaúnde, José Carlos Mariátegui, Emilio Romero, y el debate constitucional, a juicio de Pedro Planas , fue desastroso.
¡Insólito escenario “constituyente” que nos corresponde expectar! Esta vez, los miembros del auto mutilado CCD han resuelto, en una sola mañana, sin mediar debates ni consultas, abolir la legítima aspiración de los pueblos del Perú hacia la regionalización.

E proceso de regionalización no se sustenta en la previa constatación de “regiones históricas”. No. Su objetivo central es lograr el desarrollo armónico del país, a lo largo y ancho del territorio, corrigiendo los desequilibrios existentes, particularmente en aquellas zonas más deprimidas y alejadas del centro del poder político. Procura asegurar el uso racional de los recursos económicos en función de las inmediatas necesidades económicas y sociales de las propias regiones, garantizando, para ello, la decisión autónoma y la participación activa en la consecución de su desarrollo de aquellos sectores inmediatamente beneficiados. Al concederse importantes niveles de autonomía al interior de las regiones no se hace sino reconocer que la cercanía, y el mejor conocimiento de sus problemas y necesidades, asegura la eficacia en la distribución geográfica y poblacional del desarrollo. La regionalización implica, pues, romperle el espinazo al nefasto centralismo, que se revela incapaz para conocer y resolver las necesidades del interior del país. Este centralismo, por su falta de perspectiva, sólo logra concentrar el desarrollo en la misma zona donde reside el poder político. Para combatir esa incapacidad, los pueblos reclaman, con justificada pasión, el requisito de la regionalización. Tal como lo advirtió Ortega, en 1926, en la propia España: “Se llega a la autonomía regional no por razones históricas, de pretérito sentimental, sino, al revés, por conveniencias de futuro”.
Acaso esta confusión se origine por alguna superficial asociación con los países cuya regionalización es mayormente conocida: España, Italia y Bélgica. Se olvida, no obstante, que en la propia España el mapa autonómico configuró 17 regiones, y ha sido trazado en todo su territorio, incluyendo las islas africanas de Canarias, y no sólo para regiones históricas “como Cataluña, Galicia o el País Vasco. Igualmente se olvida que países como Inglaterra y Francia, cuya tradición estatal es relativamente centralizada, han inaugurado un proceso de regionalización. En 1967 se conformó, en Inglaterra, una Comisión Real (integrada por expertos y representantes de los partidos políticos), que expidió, hacia 1973, el importante Informe Kilbrandon , proponiendo iniciar la regionalización integral de Inglaterra. En Francia, la ley de 1972 que establecía los Consejos Regionales , disminuyendo las tradicionales funciones del prefecto, fue ampliada en marzo de 1982 con una ley que desapareció la figura del prefecto y lo reemplazó por un presidente de la región, elegido por los miembros del Consejo Regional, quienes, a su vez, son elegidos por los electores de la región. Aquí, en el Perú, hemos copiado el modelo prefectual francés, pero, según parece, los miembros del CCD pretenden, hoy mismo, cuando Francia se ha regionalizado, ser más centralistas que los propios creadores del modelo.

Sin embargo, apenas fueron suprimidas las regiones en el proyecto de Constitución del CCD, se informó que habíamos “vuelto a los departamentos”. Inexacto. Con las regiones, ni política, ni geográficamente los departamentos fueron eliminados. Habría que corregir esa información y reconocer , más bien, que volvimos al centralismo. Aun peor, al crearse, a nivel de los departamentos, Intendentes designados (a dedo) por el Presidente de la República, no sólo9 se ha suprimido el derecho de las regiones (y, por tanto, de los departamentos) a elegir sus propias autoridades, sino que los municipios corren el riesgo de perder su actual autonomía. No se puede afirmar, seriamente, que la designación de funcionarios por el Ejecutivo para regimentar los departamentos sea un mecanismo de descentralización. Por el contrario: es un mecanismo que consolida el centralismo.

Defendiendo su posición el Sr. D. Juan Guillermo Carpio Muñoz vicepresidente de la Comisión de descentralización, gobiernos locales desarrollo social del Congreso Constituyente Democrático o CCD. Afirma que: El artículo 260 de la Constitución de 1979 contiene un enorme error conceptual al establecer que las regiones se crean por ley. Esta no es una formalidad burocrática para dar carta de ciudadanía a las regiones, como demostraré en los items siguientes. Ninguna región se puede crear por ley. Las regiones las forma la historia en un prolongado proceso y debido a múltiples factores. La ley, lo máximo que puede hacer al respecto, es reconocer regiones preexistentes a ella.
"Del error conceptual señalado se derivaron una serie de errores capitales del proceso de regionalización. Así por ejemplo, por mandato constitucional el Congreso Nacional está facultado para "crear regiones", y los "creó" como sacándolas de la nada y del cálculo politiquero de la mayoría de sus integrantes, metiendo en un solo saco (región) a pueblos de diversos departamentos.

"Agravó su pecado creador cuando los dispositivos legales establecieron que el máximo de regiones a crearse debían ser doce. El arbitrario número sólo tuvo la virtud de limitar la capacidad "creadora" de nuestros parlamentarios.

"Ahora tenemos que el error conceptual del artificio creador entrampa a las regiones, pues todos los pueblos de los departamentos que se los metió a la fuerza en una región de la que no son capital, no quieren seguir constituyendo esa región artificial y verticalmente creada: Tacna, Cajamarca, San Martín, etc.

"Además, los gobiernos regionales tienen un diseño disfuncional. Entre otras razones, porque privilegian el asambleismo sobre la capacidad ejecutiva que resulta asfixiada por un parlamentarismo estéril. Porque la constitución de sus titulares es poco democrática; el presidente no es electo por la ciudadanía sino por la transacción de los asambleístas que en cualquier momento pueden acordar removerlo. Porque los miembros de la asamblea no tienen un mismo origen y unos, los alcaldes provinciales, se ven obligados a abandonar las funciones municipales para las que fueron electos, y otros, los representantes de las organizaciones de base, pueden ser fruto del manipuleo politiquero que sobredimensionó la presencia del partido político gobernante al momento de constituir los gobiernos regionales: el APRA.

La declaración del artículo 261º de la Constitución de 1979 "las regiones tienen autonomía económica y administrativa" fue lírica y audaz. Porque a pesar que estableció (artículo 262º) ocho fuentes de recursos, todos estaban -y están- librados a la buena o mala voluntad del gobierno central. En el colmo de la ironía, entre el 28 de julio de 1990 y el 5 de abril de 1992, el presidente de la república no tenía un solo representante de su tienda política en algún gobierno regional. ¿Podía tener interés en transferir recursos a las regiones?

"El proceso de regionalización erróneamente concebido y con un diseño disfuncional, recibió el impulso decisivo por cálculo politiquero en las postrimerías del régimen de Alan García Pérez, cuando era presumible que Mario Vargas Llosa sería el próximo presidente del Perú, García y el APRA impulsaron la regionalización para dejar una bomba de tiempo al entonces presumible gobierno del novelista. Y al mismo tiempo, para construir el refugio opositor que necesitaba el APRA. El mal manejo e impulso no sólo fue del APRA, sino de la mayoría de los parlamentarios de todas las tiendas políticas. Por ejemplo: en la Constitución de 1979, artículo 175º, se manda elegir al Senado por regiones. ¡Precavidos los Constituyentes! En la cuarta disposición transitoria de la misma Constitución, establecieron: "Mientras se constituyen todas las regiones, el Senado se elige en distrito nacional único". Los parlamentarios, especialmente senadores, de los regímenes de Belaúnde y de García, no constituyeron todas las regiones, y de esa manera, por cálculo electorero, impidieron que los senadores se eligieran por distrito múltiple. Obviamente, no les convenía ni les conviene.
El régimen de Alan García, sin comprender que la regionalización es un proceso, y por enésimo cálculo politiquero, transfirió alocadamente una serie de empresas y reparticiones públicas, en los últimos veintiocho días de su mandato. Los gobiernos regionales - mal concebidos, mal diseñados, sin recursos, políticamente implementados y en la mayoría de los casos con titulares poco idóneos para la tarea- no supieron qué hacer con sus regiones, más allá de caer en el parlamentarismo estéril, y los pequeños goces de las migajas del poder.
Por supuesto estamos ante un enjuiciamiento político pues el alcalde provincial de Cajamarca, Luis Guerrero reconoce la coexistencia entre departamentos y regiones al decir que existen las regiones y al mismo tiempo todas reconocen que existe un departamento. Decimos: "la Región Nororiental del Marañón está constituida por los departamentos de Lambayeque, Cajamarca y Amazonas". Y la discusión central se la quiere llevar a que sigan existiendo las mismas regiones. ¡Las mismas regiones ya no pueden existir
De cualquier manera que sea, es evidente que hablar de regiones para la experiencia descentralistas implica una reelaboración conceptual de la palabra Región.

Este capítulo está destinado a dictar las normas de descentralización del poder del Estado pero, en la práctica, ha dictado sólo las normas esenciales del régimen municipal, y ha hecho un esbozo muy general y muy incompleto de la regionalización.
En materia de municipalidades, se ha reducido el tratamiento al mínimo indispensable. Entre los elementos que se ha quitado de la Constitución están los ingresos que corresponden a los gobiernos locales y esto ha permitido que, con posterioridad a la vigencia de la Constitución, el Gobierno Central ha reordenado el sistema de ingresos y de asignación de recursos para las municipalidades, habiendo disminuido los que corresponden a las provincias para favorecer a las distritales. Ello ha significado una drástica reducción, por ejemplo, de los ingresos de la Municipalidad de Lima Metropolitana durante los últimos años.

En cuanto a las regiones, sólo se establece una norma general de definición en el artículo 90 de la Constitución de 1993 que hace descansar la iniciativa de su constitución en las poblaciones de uno o más departamentos colindantes que decidan unirse. En la práctica, será muy difícil que las regiones puedan constituirse de abajo hacia arriba.
Al propio tiempo, se indica que las regiones tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia y que les corresponde la coordinación y ejecución de los planes y programas socio-económicos regionales, así como la gestión de actividades y servidos inherentes al Estado conforme a ley (Art. 197 de la Constitución de 1993. También se indica que las regiones apoyan a los gobiernos locales, y que no los sustituyen ni duplican.
Y en lo que respecta a su organización interna, se dice que las regiones tendrán un presidente elegido por sufragio directo, lo que anuncia representación y poder político, pero al mismo tiempo se dice que existirá un Consejo de Coordinación Regional del cual serán miembros de pleno derecho los alcaldes provinciales o sus representantes.
Estas disposiciones dejan la sensación de que no ha quedado claramente definido sí las regiones serán gobiernos u organismos de coordinación. Si se recuerda la discusión de la Constitución, podrá constatarse que la mayoría del Congreso siempre dijo que sólo existirían gobierno nacional y municipios. Fue a último momento que cambió de posición y decidió establecer las regiones. Es probable que sea este ir y venir de decisiones el que finalmente llevó a una normatividad tan inconsistente.
Un último asunto a destacar en esta introducción general a los artículos del capítulo, es que el artículo 189 de la Constitución de 1993 divide al territorio de la República en Regiones, Departamentos, Provincias y Distritos. Con ello, queda constitucionalmente configurada la estructura política del territorio. La duodécima disposición final de la Constitución, de la lista de los departamentos reconocidos, además de la Provincia Constitucional del Callao.
Artículo 188. -La descentralización“Es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país”.
Antecedentes en la Constitución de 1979
El artículo no tiene antecedentes expreso en la Constitución de 1979.