Carlos Paz Rìos.
Resumen.
En América Latina y particularmente en el Perú los ajustes en la regulación estatal, son sin duda, una de las reformas características del proceso de cambios institucionales que se vienen dando no solo en este paìs andino sino en los países latinoamericanos desde hace veinte años. La elección popular de alcaldes y gobernadores, la delegación de competencias a municipios, provincias o estados federales y la privatización de servicios públicos en áreas como educación y salud han acompañado la desregulación de los mercados, la liberalización del sector externo, la privatización de las empresas públicas y el ajuste fiscal. Países como Colombia, Chile, México , Perú o Venezuela y últimamente Bolivia han iniciado reformas descentralizadoras de gran envergadura.
Sin embargo los reformadores no parecen desconocer los alcances e implicancias que encierra este concepto antitético lo que ha generado no solo problemas de gestión sino de falsas expectativas en la población. Este trabajo pretende acercase al entendimiento del concepto, describir su evolución así como su aplicación a lo largo de la historia para luego recogiendo el criterio de un experto presentar y proporcionar los alcances de la descentralización en los países arriba señalados y particularmente en el Perú ( centralización, descentralización, descentralización administrativa son los términos que animan este ensayo)
Centralización, descentralización equivalen a un solo término en el lenguaje político y está referido a la distribución del poder central de los gobernantes. Su aplicación práctica le puede dar connotaciones geográfica o jerárquica que puede tener como base el territorio. Los esfuerzos hechos para conseguir la aceptación general de esta clara distinción no han tenido éxito en el Perú donde ambos conceptos son usados con poca análisis.
Si la connotación es geográfica estamos hablando de regiones, estados, provincias, distritos o comunidades locales, y el problema que se plantea está referido a la relación entre el todo y las partes que los integran.
Si nos referimos a la distribución jerárquica, estaremos frente a la jerarquía funcional de nivel nacional, estatal y local.
Cuando hablamos de centralización administrativa, esta se emplea en el lenguaje usual sin ninguna connotación geográfica, se usa para caracterizar la distribución del poder dentro de la propia capital. De este modo, vemos que centralización calificada a veces con el término administrativa, es empleada por algunos autores para referirse al mantenimiento o aumento del poder ejecutivo o de la burocracia a costa de las instituciones legislativas y judiciales; La posesión, incremento o monopolio de poderes considerables por los niveles superiores de una jerarquía administrativa dentro de la capital, así como, la existencia de amplias o crecientes atribuciones por parte esa jerarquía, es lo que caracteriza el concepto dentro de esta perspectiva.
Centralización y descentralización deben concebirse como tendencias opuestas de un mismo continuo cuyos polos están más allá de los límites de cualquier sistema político existente.
La descentralización total, supondría la desaparición del estado, en tanto que la centralización total, pondría en peligro la capacidad de este para realizar sus funciones.
Los sistemas políticos o administrativos pueden ser comparados midiendo sus posiciones relativas sobre el continuo. También es posible caracterizar cualquier sistema político o administrativo, en un momento dado según se mueva hacia uno y otro polo.
El término adquiriría utilidad científica según Friedrich si se pudiera fijar un punto o un segmento en el centro del continuo, predominando a un lado las tendencias centralizadoras y al otro las descentralizadoras. El análisis científico se resiente por la falta de un término único que encierre con mayor precisión las características del fenómeno centralización – descentralización.
Centralización ni descentralización son términos neutrales apunta Friedrich, cada uno está cargado con juicios de valor, en Inglaterra y Estados Unidos, raramente se considera la centralización como un bien en sí mismo o como portador de otros bienes; se la condena ab initio, es aceptada de mala gana como un mal necesario o se explica como el conjunto accidental de cierto número de decisiones programáticas justificables individualmente. Por el contrario, descentralización es considerada como requisito previo para el logro y mantenimiento de los valores fundamentales en una sociedad libre. Estas apreciaciones se encuentran con más frecuencia en el lenguaje vulgar que en el doctrinal, y la tendencia descentralizadora es mayor en lo que respecta a la distribución intergubernamental del poder que en lo que respecta a las disposiciones administrativas dentro de un gobierno único
Por el contrario en Francia, la jurisprudencia y la historia han mantenido la doctrina de la unidad del Estado y, de este modo, han contribuido a la tendencia centralizadora, aunque exista, como expresa Friedrich , una vehemente literatura en contra, que aboga por el regionalismo, la restauración de las antiguas provincias y una mayor autonomía local.
Los hechos históricos nos muestran que durante varios milenios, no se estableció de modo consciente ninguna diferenciación entre la administración y las restantes actividades del gobierno central o provincial en Europa. Sin embargo, de hecho, se llevaban a cabo funciones típicamente administrativas: mantenimiento del derecho y del orden público, imposición y recaudación de tributos, reclutamiento de ejércitos, construcción de obras públicas. En la mayorparte de los Estados, con excepción de las ciudades-estado, la presencia de funcionarios del poder central en las provincias se hizo necesaria. Sus funciones administrativas se combinaban con el mando militar (más en las provincias fronterizas que en las interiores), con la administración de justicia, con la representación prácticamente virreinal de la majestad y poder del distante gobernante y con la transmisión de información política a la capital.
Tomando en cuenta el rudimentario estado de las comunicaciones por aquella época se imponía la delegación de considerables poderes a los gobernadores provinciales, si se quería controlar al pueblo y explotar eficazmente los recursos de una gran nación o imperio. Sin embargo, tal descentralización suponía un riesgo para la estabilidad del Estado y para la conservación del poder por sus titulares.Diversas medidas fueron adoptadas por gobernantes prudentes para asegurarse la lealtad de sus funcionarios periféricos; que consistían desde la elección de personajes de suma confianza para el ejercicio de cargos en destino periférico, envío de inspectores desde la corte con la misión de recorrer las provincias, bien para informar, bien o para adoptar medidas inmediatas sobre el terreno, fraccionamiento de la administración provincial entre funcionarios paralelos con medios independientes de comunicación con la capital, hasta severos castigos para la desobediencia. La historia del Perú colonial nos da claros testimonios sobre estas medidas de control.
La eficacia, e incluso el simple mantenimiento de tales controles, dependían, sin embargo, de la energía del gobernante y de sus funcionarios centrales, así como del modelo de distribución del poder que existiese en la sociedad. Muy a menudo, dicho modelo de distribución se basaba en la posesión de tierras o en un sistema jerárquico tradicional de carácter local, debido a lo cual tenía un marcado carácter geográfico, y ni el gobernante ni su representante en la provincia podían imponer la voluntad nacional al magnate local. Los principales magnates de la nación podían dominar colectivamente los consejos del rey e individualmente hacerse elegir como representantes de los gobernantes en sus provincias.
Otras veces, los propios representantes periféricos del rey utilizaban su autoridad descentralizada para aumentar sus recursos privados, incluida la tierra, hasta convertirse en magnates locales renuentes a la autoridad real. Este proceso se producía con más frecuencia cuando los cargos periféricos eran “arrendados” o sea, adjudicados al mejor postor, y, por tanto, eran explotados por el titular en provecho propio, o cuando la recompensa por los servicios prestados en tales cargos consistía en la concesión real de tierras en propiedad o en usufructo. Estos aspectos negativos se agravaban cuando tales prebendas llegaban a convertirse en hereditarias.
La desintegración de la autoridad real, según ocurrió, por ejemplo, en el reino franco antes y después de Carlomagno, y el desarrollo del feudalismo fueron en gran parte debidos a la privatización del sistema de administración periférica real. Por el contrario, el desarrollo del poder real y del moderno Estado nacional se debió fundamentalmente a la creación de un sistema eficaz y leal de administración periférica real. Este, a su vez, fue posible gracias al aumento de las rentas reales y a la implantación del principio de un cuerpo de funcionarios retribuidos.
Históricamente, la centralización administrativa se asocia a menudo con el crecimiento del absolutismo real, con la expansión de la burocracia y con el deterioro de la autonomía local. Esta asociación, sin embargo, no es constante, ni agota los modelos posibles de relación. Puede argumentarse, p.ej., que un requisito previo a la democracia nacional y al gobierno constitucional fue la existencia de una burocracia nacional capaz de dar cumplimiento a cualquier decisión del poder central. Una condición previa aún más importante fue la diferenciación de la administración pública de la administración del patrimonio privado del rey, distinción favorecida por una burocracia controlada desde el centro, pero muy diseminada, que administraba los asuntos públicos a lo largo y a lo ancho de las propiedades del rey de los grandes señores. Por último, la autonomía local ha representado a menudo una oligarquía o autocracia parroquiales antes que una verdadera democracia; la sustitución de los interesados magnates locales, o de sus representantes, por funcionarios del rey es muy probable que haya tenido un efecto liberalizador para los habitantes de la comarca.
La centralización administrativa facilita el predominio de los intereses nacionales sobre los existentes en las diferentes localidades. El contenido de cada grupo de intereses y voluntades constituye un factor determinante en la ventaja o desventaja de la de centralización. El contenido puede ser consecuencia de los procedimientos que imperan en la capital, y estos procedimientos, según demuestra la historia, pueden dar paso a gobiernos autocráticos, a oligarquías o a la democracia. Pueden variar al adaptarse a las voluntades e intereses locales y regionales, sea mediante la representación territorial en el cuerpo legislativo o asamblea central, sea mediante la implantación de métodos democráticos en los gobiernos locales.
La centralización y la descentralización parecen hallarse asociadas a las etapas históricas de la integración nacional, pero la naturaleza de tal asociación es algo ambigua. Una nación que se desarrolla políticamente necesita forzosamente acentuar la integración, a fin de superar las lealtades localistas que amenazan con destruir la nación.
Por tanto, los impulsos de los gobernantes nacionales tienden a la centralización, pero la dispersión geográfica del poder exige a veces contemporizar con las autoridades locales, lo que origina una tendencia descentralizadora. El feliz equilibrio de estos impulsos contrarios, la tolerancia parcial del último a fin de conseguir la aceptación del primero, constituye a menudo el factor esencial en la creación de la nación. Por otra parte, un país políticamente desarrollado que cuenta con la adhesión nacional y con amplia base popular, puede permitirse el lujo de un sistema administrativo y de gobierno en el que se hallan presentes cierto número de elementos descentralizadores. En cierto sentido, sin embargo, esto indica que la descentralización institucional es solo posible cuando ya existe una centralización social fundamental, es decir, cuando el pueblo se identifica con la nación, los valores esenciales son compartidos y se refrenan espontáneamente los impulsos excesivamente localistas y contrarios a las normas establecidas.
La descentralización administrativa de la autoridad consiste en la delegación del poder dentro de un marco geográfico, (salvo cuando el poder se halla ya tan repartido que el simple mantenimiento del status quo es por sí mismo descentralización). En consecuencia, casi todos los aspectos doctrinales y pragmáticos de la delegación son importantes. En efecto, desde un punto de vista doctrinal, se puede delegar o no delegar una porción determinada del propio poder, se pueden imponer las condiciones que se estimen convenientes al ejercicio del poder delegado por parte del representante e incluso se puede recuperar el poder delegado. En la práctica, sin embargo, el poder puede escaparse de las manos, una vez que se ha delegado el mismo y el representante establece alianzas con grupos administrativos, políticos y económicos que prefieren la orientación que el representante imprime a sus decisiones. Ambos tipos de consideraciones inducen al gobernante prudente a especificar las condiciones a que se somete el ejercicio del poder delegado, a establecer un sistema de información que le permita intervenir los actos de sus agentes, y a prever y aplicar sanciones a la conducta censurable de estos.
Los riesgos inherentes a la delegación de poder operan generalmente como un obstáculo para la descentralización. Un funcionario del poder central, responsable política y legalmente de los errores cometidos en la administración de un programa, dudará mucho antes de delegar parte de sus poderes en funcionarios del gobierno local o en agentes periféricos cuya integridad y competencia son dudosas. En una burocracia desarrollada, aún será mayor la vacilación por parte del personal especializado de las secretarias técnicas de las departamentos centrales; el grado de especialización de los servicios centrales no tiene equivalente en los gobiernos locales o en las delegaciones, debido a lo cual la delegación en funcionarios locales o periféricos no especializados supone el sacrifico de una buena dosis de competencia. También diluye la responsabilidad directa de los departamentos en aquellas parcelas del programa nacional cuya ejecución les está encomendada. En efecto, los funcionarios locales dedicarán verosímilmente sus principales esfuerzos a determinados aspectos del programa, como consecuencia del mayor trabajo que sobre ellos pesa, de la obligación de adaptar el programa nacional a las necesidades particulares de su comarca y, muy posiblemente, de sus preferencias personales.
Sin embargo descentralización del trabajo no es lo mismo que descentralización del poder administrativo. Descongestionar la masa de trabajo de la capital puede ser una medida eficaz conveniente para el público, e incluso puede dar la sensación de que el gobierno está cerca del pueblo; pero no equivale necesariamente a descentralización del poder; en otras palabras, la descentralización del trabajo no proporciona necesariamente a los funcionarios locales la oportunidad de adoptar decisiones importantes. La apariencia de descentralización se debe, en parte, a la disminución que se opera en las cifras que expresan la masa de trabajo (por ejemplo, el volumen de papeleo tramitado o el número de funcionarios que se requiere para realizar el trabajo), en ausencia de índices expresivos del poder discrecional). Tal espejismo gana en plausibilidad debido a la diferencia que existe entre administrar todo por correspondencia desde la capital y administrar mediante un contacto directo del funcionario periférico y el ciudadano.
El gran volumen de trabajo que se lleva a cabo en la periferia, en comparación con el que se realiza en la capital, puede inducir a engaño respecto al lugar donde se adoptan las decisiones. Así ocurre en efecto cuando la mayoría de las decisiones respecto de los casos individuales se adoptan en la capital, aun cuando los funcionarios periféricos reciban las solicitudes de los ciudadanos recopilando, clasificando e incluso analizando cuanta información se precisa para adoptar la decisión, para después que los expedientes han sido enviados y devueltos por los servicios centrales, notificar la resolución de la capital al interesado. También puede inducirnos a error el hecho de que gran número de decisiones sean adoptadas por funcionarios periféricos, cuando los criterios con que se adoptan tales decisiones son impuestos con tanta precisión y minuciosidad que, en realidad, los funcionarios periféricos se limitan a adaptar las características individuales del caso a las detalladas instrucciones de los reglamentos.
El grado de descentralización del volumen de trabajo puede proporcionarnos algunos indicios genéricos acerca de la existencia de una auténtica descentralización del poder. En efecto, si no existen funcionarios periféricos nacionales, puede deducirse lógicamente que no existe descentralización administrativa (aunque tal hecho pueda deberse a que la delegación se realiza a través de los gobiernos locales y provinciales, o de determinadas tribus o feudos locales); por el contrario, si 9 de cada 10 funcionarios nacionales están destinados fuera de la capital (como sucede en la administración norteamericana), puede deducirse fundadamente que existe cierto grado de descentralización del poder. Pese a todo, el hecho de que exista una gran proporción de personal periférico, en comparación con el número de funcionarios en la capital, no constituye necesariamente un índice de verdadera descentralización. Esta proporción suele ser mayor en actividades con capacidad de decisión más centralizada, por ejemplo: el servicio de correos, distintos servicios periféricos en todo el mundo, con oficinas regionales y, en algunos casos, nacionales. Los grados de descentralización varían según los diversos organismos: la Organización Mundial de la Salud parece ser la que ha llegado más lejos, confiando importantes poderes de decisión a comisiones regionales asistidas por sus oficinas regionales; en cambio la UNESCO parece estar en el otro extremo
El gobierno nacional debe mantener contacto con el pueblo a través de la comunidad política, aunque no sea más que para recaudar tributos, reclutar ejércitos y mantener la ley y el orden público. Puede tratarse de a) un contacto indirecto a través de señores feudales, jefes de tribus, o gobiernos intermedios y locales, o bien b) un contacto directo a través de representantes del propio gobierno central.
El mantenimiento o la extensión de la descentralización a los gobiernos locales e intermedios constituyen, a menudo, la razón de ser de las subvenciones nacionales. Un propósito similar se atribuye a las subvenciones federales a los gobiernos locales. Pero su efecto puede ser también centralista. Por ejemplo, las subvenciones condicionadas favorecen en ocasiones la influencia nacional sobre la política y administración de los Estados miembros en materias constitucional y tradicionalmente autónomas. Las subvenciones a los gobiernos locales tienden a neutralizar las inclinaciones vitales y localistas de tales gobiernos, con la supervivencia de los más débiles y pequeños gracias a los fondos estatales, en lugar de agruparse para formar mancomunidades y regiones capaces de una vigorosa autonomía local.
La tendencia de los programas de descentralización federal y estatal a una especialización funcional establece o refuerza una alianza vertical entre los departamentos situados a distintos niveles, cuando a dichos departamentos les compete la solución de los mismos problemas. Esta alianza vertical puede llegar a ser más fuerte que la identificación horizontal de un organismo con la “familia” de organismos cuyas competencias son heterogéneas y que, en conjunto, componen la rama ejecutiva de un gobierno a cierto nivel y en un territorio determinado. De este modo, la obediencia a los poderes funcionales centralizados puede alterar la lealtad debida a los poderes ejecutivos y legislativos del territorio en cuestión, a pesar de que la supervivencia de sus misiones específicas sea esencial para la descentralización política y administrativa.
El grado de centralización y descentralización del sistema administrativo de un país se mide más fácilmente cuando el sistema se asienta en dos, en vez de tres, niveles de gobierno. Los pares de relaciones en un sistema de tres niveles son los siguientes: federal-estatal; estatal-local y federal-local (e incluso, estatal-estatal y local-local, cuando tales relaciones entrañan la renuncia voluntaria de ciertos poderes a favor de una autoridad común. En cualquiera de estos pares de relaciones, las fuerzas centralizadoras o descentralizadoras pueden predominar y, en este aspecto, no existe necesariamente una correspondencia entre ambos polos de cada par. En consecuencia, el mismo gobierno estatal que se queja de una descentralización insuficiente por parte del gobierno federal, puede ser culpado por los gobiernos locales de centralización excesiva en la capital del Estado. El ejercicio inadecuado del poder por parte de los gobiernos estatales para atender las necesidades de las ciudades puede crear un vacío, que los gobiernos locales piden sea suplido por el gobierno federal, de donde resulta unan relación directa federal-local.
Un gobierno que desea administrar directamente por medio de sus agentes, sin recurrir a gobiernos intermedios o locales, actúa mediante servicios periféricos. Existen dos sistemas básicos de servicios periféricos: el prefectoral y el funcional. Cada uno presenta a su vez cierto número de variantes, y es corriente una combinación de ambos.
En un sistema prefectoral, tal como lo concibió Napoleón, el gobierno central divide el país en territorios y sitúa un prefecto al frente de cada uno de ellos. El prefecto representa al gobierno en su totalidad, y todos los agentes especializados en el territorio están bajo su supervisión. Los diversos ministerios, bien directamente o bien a través de un organismo central, envían instrucciones al prefecto, quien a su vez las transmite a sus subordinados especializados, después de adaptarlas a las condiciones del territorio. De modo semejante, las comunicaciones se elevan a los ministerios por conducto del prefecto. Aunque lo denominemos sistema prefectoral, sin embargo tiene muchos precedentes anteriores a Napoleón, tanto en Europa como en los antiguos imperios. El sistema goza de gran aceptación en nuestros días y ha sido el modelo predominante en la administración colonial.
En un sistema periférico funcional, como el que existe en Estados Unidos o en el Reino Unido, cada ministerio (y a veces diversos departamentos del ministerio) organiza sus propias delegaciones periféricas, dividiendo el país en territorios, de acuerdo con sus específicas necesidades, y nombrando a sus propios funcionarios como agentes periféricos, cuya labor supervisa directamente. No existe un representante general del gobierno, como el prefecto, para supervisar la totalidad de las actividades nacionales en el territorio. Solo en situaciones de excepción puede nombrarse temporalmente un agente en el territorio, dotado con poderes de coordinación; y tanto en tales épocas, como en períodos menos críticos, pueden crearse comisiones y otros instrumentos para promover la cooperación entre los agentes ministeriales de un territorio en materias de interés común.
Los dos sistemas toman respectivamente el territorio y la función como base de la organización periférica. Sin embargo, aunque existan buenas razones a favor de las dos posturas, ningún sistema puede envanecerse de aplicarse en toda su pureza. El sistema prefectoral se aplica en su forma más pura cuando sirve a un régimen autoritario; así, cuando un poder colonial se impone a una población extranjera, cuando una elite nacional ejerce su control sobre las masas populares o cuando un gobierno nacional se enfrenta con una oposición abierta o latente por parte de las minorías locales o de los ciudadanos en general. Históricamente, va unido al ejercicio de ciertas funciones que son vitales para la estabilidad del régimen: el mantenimiento de la ley y del orden público, la recaudación de impuestos, la supervisión de los gobiernos locales y la valoración de la opinión local.
El sistema funcional de administración periférica se aplica en su máxima pureza cuando las funciones del gobierno son diversas y complicadas, cuando requieren una preparación especial para su ejercicio y, por supuesto, cuando el apoyo popular es la suficientemente fuerte para convertir el mantenimiento del orden público y la recaudación de impuestos en funciones normales y no extraordinarias. La multiplicación de las funciones gubernamentales no es solamente un argumento a favor del empleo de funcionarios especializados, sino que además aumenta el volumen de trabajo en la periferia en forma tal que su canalización a través de un funcionario único en el territorio resulta imposible.
La pureza de cada sistema se ve, sin embargo, constantemente amenazada. Por ejemplo, el actual sistema prefectoral francés apenas tiene nada que ver con la doctrina ortodoxa. Los ministerios técnicos insisten en prescindir del prefecto e incluso en establecer demarcaciones geográficas distintas a los actuales límites territoriales de los departamentos.
En los países en desarrollo, el sistema prefectoral heredado de los regímenes coloniales francés e inglés, ha sido modificado en parte debido a que su misión básica de mantener la ley y el orden público se adaptaba mal a las funciones del desarrollo económico y social.
Se da por supuesto que la descentralización intergubernamental, en razón a que opera fundamentalmente a través de la burocracia, excluye la participación de los ciudadanos y grupos de presión en el proceso de adopción de decisiones. En realidad tal participación se establece institucionalmente. En Estados Unidos unos noventa mil granjeros participan en las comisiones municipales y comarcales del Ministerio de Agricultura; la selección de reclutas para el servicio militar obligatorio se hace por juntas locales compuestas por ciudadanos de la comunidad, y buen número de controles económicos en tiempo de guerra han sido administrados por juntas municipales de control de precios y comisiones de racionamiento y por juntas regionales de trabajo voluntario. En Francia, los prefectos, tanto regionales como departamentales han asociado a su quehacer cámaras económicas de planificación, con representantes de la agricultura, el comercio, la industria, los oficios, los sindicatos y los colegios profesionales. En Inglaterra existen comisiones ejecutivas agrícolas de condado y de distrito (compuestas por granjeros, propietarios, trabajadores del campo y otros) que colaboran con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; cámaras regionales para la industria, representantes de organizaciones patronales y sindicatos, colaboran con el Ministerio de Comercio. Aparte de los cuerpos consultivos organizados, los agentes periféricos nacionales están sometidos a las influencias genéricas y específicas que se ejercen en su territorio y deben consultar con frecuencia con los portavoces de los intereses locales.
Los problemas de la centralización y descentralización administrativa no se limitan a las fronteras geográficas del país. Los servicios diplomáticos y coloniales, los programas de asistencia técnica y las organizaciones internacionales se enfrentan con problemas similares a los de la administración de un Estado. El papel del embajador plantea problemas acerca del ámbito de su autoridad discrecional, la extensión de su autoridad sobre otros agentes de su gobierno destinados en el mismo país y el peligro de compenetrarse excesivamente con los asuntos del país extranjero para poder servir con eficacia los intereses específicos de su propia nación.
Las potencias imperiales tropiezan con problemas espinosos en la administración de las colonias. Aunque el modelo prefectoral ha sido generalmente el predominante, sin embargo los británicos adoptaron un sistema de “gobierno directo”, permitiendo a grandes tribus o federaciones de tribus autogobernarse, bajo ciertas condiciones establecidas o predeterminadas, y fueron implantando el “espíritu de equipo” en la administración de distritos en lugar del sistema prefectoral.
Las Naciones Unidas deben hacer frente a problemas de centralización y descentralización en circunstancias realmente difíciles. El hecho de que varios organismos especializados funcionen de modo prácticamente autónomo ha conducido naturalmente a la creación de distintos servicios periféricos en todo el mundo, con oficinas regionales y, en algunos casos, nacionales. Los grados de descentralización varían según los diversos organismos; la Organización Mundial de la Salud parece ser la que ha llegado más lejos, confiando importantes poderes de decisión a comisiones regionales asistidas por sus oficinas regionales; en cambio la UNESCO parece estar en el otro extremo
El término no tiene las mismas connotaciones en todos los países, en Francia por ejemplo, descentralización es un vocablo reservado para la cesión de poderes por parte del gobierno central a una autoridad territorial especializada, o con personalidad jurídica propia, por ejemplo el aumento del grado de autonomía de un gobierno local o de una corporación de derecho público. Desconcentración en cambio es el equivalente a descentralización administrativa dentro de una jerarquía única de gobierno.
Los problemas que enfrentan las reformas características del actual proceso de cambio institucional (descentralización en los países latinoamericanos nos obliga a comentar las
las opiniones vertidas al respecto por Christian von Haldenwang publicadas por “Diálogo Científico”, la famosa revista semestral alemana de Investigaciones Científicas. Von Haldenwang señala al respecto que no obstante, los procesos de ajusta estatal que se vienen dando progresivamente en América Latina han recibido hasta ahora una lectura eminentemente económica. Esto implica, entre otras cosas, un descuido casi absoluto de las reformas descentralistas en su articulación con los procesos de ajuste, aunque la descentralización no deja de estar presente en los diferentes programas de cambio institucional que se suele recomendar en el marco de la reorganización del Estado. Entre los objetivos perseguidos se encuentran 1) una regulación estatal más eficiente, 2) un proceso político más transparente y 3) una mayor accountability de la gestión política.
Pero al mismo tiempo no hay todavía claridad ni siquiera sobre los contenidos del concepto de la descentralización. ¿Incluye, o no, a la desconcentración administrativa? ¿Abarca, o no, la privatización de los servicios públicos? ¿Requiere, o no, de una base propia de legitimidad? Casi por obligación, cada trabajo sobre el tema dedica espacio a la pregunta sobre qué se debe entender, y qué no, bajo descentralización. Esto se explica en parte por el hecho de que en la actual experiencia latinoamericana la gama de reformas es muy amplia y sus motivos son muy diversos. También influye el hecho de que muchos artículos tienen un enfoque programático más que analítico.
Von Haldenwang afirma “...en lugar de ello, se parte aquí de la observación de que en América Latina (y presumiblemente, también en otras regiones) ’descentralización’ se refiere, no a políticas individuales, sino a paquetes de cambio institucional que incluyen medidas de diferente índole (reformas administrativas, fiscales, electorales, etc.) y persiguen objetivos muy diversos de legitimización y distribución. Con la implementación de estos paquetes se produce una relocalización de la regulación estatal y, al mismo tiempo, la creación de nuevos ámbitos y pautas de legitimación. Es con respecto a estas dos dimensiones que el proceso descentralizador se articula en mayor o menor forma con el ajuste estatal en sus diferentes etapas; y luego insiste: “la popularidad de la descentralización se debe en gran parte a la confluencia de tres modelos de reforma, basados en la teoría de planificación de desarrollo, en conceptos de democracia y emancipación, y en la teoría de ajuste neoliberal y de local fiscal choice.
Refiriéndose al aspecto económico liga la descentralización con las fases de ajuste.
Frente a este dilema, hay tres posibles salidas: 1) El régimen puede optar por el camino de una profundización autoritaria del ajuste. No obstante, es bastante dudoso que esta estrategia le permita la realización exitosa de las reformas de la segunda fase y que abra perspectivas reales de consolidación política y económica. 2) Una segunda opción consiste en la ampliación de la masa distributiva, ya sea por medio de recursos externos (ejemplo México) o de rentas (Venezuela) o bien de un crecimiento dinámico (Corea). Más para la mayoría de los países latinoamericanos, las estrategias de este tipo tienen un alcance limitado y la eficiencia de la regulación estatal, buscando sobre todo una mayor institucionalización de las relaciones de legitimación en el marco de los regímenes democráticos, no son un ‘lujo’ sino una alternativa racional.
Según von Haldenwang hay tres lógicas de descentralización:
1°) la que obedece a la planificación
2°) la del desarrollo institucional que se origina, como hemos visto, a raíz de las transformaciones políticas de las últimas décadas, más específicamente: la democratización de los regímenes políticos y la formación y articulación de identidades regionales o locales. La ‘euforia de participación’ de las épocas de cambio político y la decepción frente a los pobres resultados del control centralizado sobre los procesos políticos y económicos subnacionales dieron lugar a la articulación de demandas dirigidas a la apertura de nuevos espacios políticos.
3°) Finalmente, desde los años 50 la teoría del local fiscal choice provee de argumentos a los que abogan por una mayor descentralización administrativa y fiscal, afirmando que la prestación descentralizada de bienes y servicios permite en su conjunto niveles más altos de eficiencia. Más tarde y retomando este razonamiento, el debate neoliberal sobre modelos de desarrollo y ajuste empezó a enfatizar las ventajas de la descentralización en términos de eficiencia alocativa y de ahorro fiscal.
La primera lógica destaca la importancia de la descentralización administrativa, la segunda, la política y la tercera, la fiscal y la económica. Considera que es bastante común la popularidad de la primera fase juzga: “Como ocurre con otras reformas de ajuste estatal, sin embargo, pronto se complica también el ambiente político de la descentralización: 1) ya se ha mencionado que por las mismas reformas surgen nuevos actores con legitimidad propia. Ellos pronto tratarán de influir en las decisiones que los afectan, exigiendo cambios adicionales en el nuevo diseño institucional. 2) los frutos de las reformas en términos de eficiencia y ahorro fiscal normalmente no se presentan con la prontitud ni en la dimensión esperada. Todo lo contrario, la descentralización suele implicar mayores gastos por un tiempo bastante más largo de lo previsto por la estabilización macroeconómica. 3) como resultado de los dos puntos anteriores, los otros objetivos de la descentralización (eficiencia administrativa, participación y transparencia política) adquieren mayor importancia. Reformas descentralizadoras en este sentido pueden contribuir al surgimiento del dilema estructural de legitimación arriba discutido”
Entre los problemas que muy a menudo se presentan en el curso de las reformas, se encuentran: 1) la tensión entre austeridad fiscal y la creación de nuevos regímenes territoriales de distribución, 2) la paralelidad de regulaciones estatales con orientaciones diversas y contrapuestas y 3) la coexistencia de pautas modernas y tradicionales de integración política. El surgimiento de estos problemas suele ser atribuido a un diseño deficiente del paquete de reformas.
Por lo mismo su juicio no es optimista. La descentralización no sirve para controlar las demandas societales, no trae eficiencia y eficacia; no ayuda a la integración socio económica.
No obstante, la complementación de las reformas pronto se percibe que la descentralización requiere cambios adicionales en las condiciones de marco –cambios que se acaban de ubicar y discutir con referencia a la tensión entre las dos fases diferentes de ajuste institucional. Dentro de este contexto, la descentralización tiene un potencial muy importante: el de abrir un discurso político cerrado por la hegemonía del discurso estabilizador. Entre la centralidad jerárquica de la primera fase de ajuste, la globalización de las regulaciones y la polarización de las sociedades, la descentralización puede servir como paréntesis integrativo y progresivo en términos políticos y socioeconómicos. Puede fomentar la creación de nuevos espacios políticos donde actores privados y públicos se encuentran en relaciones horizontales de legitimación y decisión, trabajando mancomunadamente en la formulación e implementación de políticas sectoriales. Pero también puede ser instrumentalización en el contexto de un ajuste trunco, desintegrativo y regresivo. En este sentido, no es una ‘panacea’, pero sí ofrece posibilidades de cambio.
BIBLIOGRAFIA.
FRIEDRICH. C. J y MASON. Edwards. PUBLIC ADMINISTRATION, 1940 Harward University EDITED B Y CJ.
VON HALDENWANG. Christian. (1997). “Descentralización, fases de ajuste y legitimación”; Revista Diálogo Científico. Vol 6. N° 2, Deutschland.
